Экономист Владимир Назаров объяснил, почему пенсионный возраст повышали в такой спешке
Экономиста Владимира Назарова, директора научно-исследовательского финансового института Минфина, многие именуют «автором пенсионной реформы». Самому Назарову до пенсии далеко — ему 37 лет. В его послужном списке -институт Гайдара, членство в Комитете гражданских инициатив Кудрина, коллегии Минфина и экспертном совете при правительстве. Мы побеседовали с Назаровым о первых итогах пенсионной реформы и о том, почему она стартовала так неожиданно для россиян. Насколько слова г-на Назарова соответствуют реальной жизни, каждый может оценить сам.
— В некоторых СМИ вас называют «автором» и даже «злым гением» пенсионной реформы. А Википедия сообщает: «Принимал участие в качестве эксперта в работе рабочей группы по пенсионной реформе». Продолжаете ли вы сотрудничать с правительством в этом направлении?
— Самым активным мое взаимодействие с правительством по пенсионной тематике было до 2012 года, когда я сформулировал идею необходимости разных пенсионных систем для разных поколений. Эти идеи не секретны и каждый может с ними ознакомиться, например, в журнале «Вопросы экономики» за 2012 год.
Потом это были эпизодические встречи с экспертами на разных площадках. Сейчас в таком же режиме обсуждается развитие добровольных пенсионных накоплений.
Но автором пенсионной реформы я себя не считаю. Я, скорее, один из первых в российском экспертном сообществе, кто обратил внимание на необходимость модернизации самой философии классической распределительной пенсионной системы.
С переходом в постиндустриальное общество ослабевает связь между достижением пенсионного возраста и потребностью в социальной поддержке, которая может возникнуть гораздо раньше или гораздо позже общеустановленного пенсионного возраста. В ряде случаев эта потребность может выражаться не в регулярной выплате денег, а в услугах по уходу и присмотру, в обеспечении лекарствами, в помощи в трудной жизненной ситуации и так далее.
Долгое время именно пенсионная система была в центре общественной повестки, а важнейшие для нашей страны проблемы борьбы с бедностью, обеспечения граждан доступными лекарствами, помощи в уходе за пожилыми людьми оставались за рамками основной дискуссии.
Сейчас фокус внимания начинает понемногу смешаться в сторону решения конкретных проблем граждан в различных жизненных ситуациях. Я верю, что по этим вопросам рано или поздно будет достигнут значительный прогресс, что мы будем жить в обществе, где каждому вне зависимости от его возраста будет гарантирован минимальный доход и оказана необходимая помощь с лекарствами.
— Как вы оцениваете промежуточные итоги реформы?
— Основной итог на данный момент – это индексация пенсии для неработающих пенсионеров в начале 2019 года на 7,05%, то есть, почти вдвое выше прошлогодней инфляции.
Такая же ситуация повторится и в 2020 году: с 1 января пенсии вырастут на 6,6% при инфляции около 3%. Без повышения пенсионного возраста индексация пенсий едва-едва успевала бы за ростом цен. Таким образом, только за два года реформы рост пенсий обгонит инфляцию более, чем на 6%. Говорить о других итогах реформы, например, о стабилизации расходов Пенсионного фонда или влиянии на рынок труда, пока еще слишком рано.
— За счет повышения пенсионного возраста правительство предполагало урегулировать дефицит государственной пенсионной системы. Как с этим обстоят дела?
— Основной целью было сохранение размеров пенсий в условиях сокращения числа работников, за счет страховых взносов которых и выплачивались пенсии. Например, в 2019 году численность занятых, по данным официальной статистики, снизилась почти на миллион человек. Согласно демографическим прогнозам, такое снижение будет происходить еще как минимум 5-10 лет.
Речь о снижении дефицита бюджета Пенсионного фонда не шла, в текущих непростых демографических условиях практически ни одной развитой стране не удается добиться превышения доходов пенсионного фонда над расходами. Но и увеличивать дефицит пенсионной системы также невозможно – от этого могут пострадать расходы на другие направления социальной политики. Некоторые развитые государства пошли даже на снижение размера пенсий.
В России такой подход был и остается неприемлемым. В итоге повышение пенсионного возраста позволило одновременно увеличить индексацию самым уязвимым категориям пенсионеров – пожилым неработающим людям, и при этом не допустить неконтролируемого роста дефицита.
— Предполагалось, что число занятых на официальном рынке труда граждан будет расти. Какова ситуация сейчас?
— Повышение пенсионного возраста сможет в лучшем случае замедлить темпы снижения численности рабочей силы, но ожидать роста количества занятых не стоит. Именно поэтому реформа создает сейчас меньше рисков для населения старшего возраста, которое дольше остаётся на рынке труда, чем если бы эта мера осуществлялась десять-пятнадцать лет назад, когда численность занятых росла.
— Вопросы вызывает реализация пенсионной реформы. В развитых странах о таких вещах принято предупреждать заранее, например, в Германии уже сейчас известно, что очередное повышение пенсионного возраста состоится в 2030 году. Почему у нас это судьбоносное решение было принято в такой спешке? Люди не получили возможности адаптироваться к новой ситуации. Не лучше бы было пойти по пути референдума, как, например, в Швейцарии?
— В развитых странах сама идея повышения пенсионного возраста также не подвергается сомнению: пенсионный возраст за последние двадцать лет повышали как в Европе, так и практически во всех странах СНГ. Однако и там это не вызывает восторга населения, достаточно вспомнить недавние протесты во Франции. Причем острота общественной реакции далеко не всегда зависит от продолжительности подготовительного периода.
Действительно, в России реформа была проведена значительно быстрее, но это цена того, что решение откладывалось столь долгое время. Времени на раскачку уже не было, ведь повышение пенсионных возрастов — процесс длительный, основные результаты появляются через 5-10 лет после начала реформы.
Что касается референдума, то он в России неприменим, поскольку повышение пенсионного возраста безальтернативно, это единственный способ надежно, в долгую сохранить размеры пенсии в условиях старения населения. А пойти на их сокращение невозможно – пенсии и так относительно невысоки, а у государства есть определенные обязательства: выплаты должны индексироваться не ниже, чем инфляция, размеры пенсий не могут быть ниже прожиточного минимума пенсионера.
Замечу также, что референдум требует четкой постановки вопроса. Если спросить «Хотите ли вы повышения пенсионного возраста?», основная масса граждан во всех странах ответит «нет».
Если же спрашивать «Что вы предпочитаете: повысить пенсионный возраст, повысить налоги, снизить пенсии или урезать другие расходы?», — набор возможных комбинаций окажется столь велик, что вынести его на референдум не представляется возможным.
Поэтому в большинстве стран мира референдум по такому вопросу не проводят. Просто в какой-то момент политики берут на себя ответственность за своё решение и стараются по возможности снизить свои электоральные потери, убеждая людей в том, что альтернативы были хуже. А в большинстве случаев они действительно хуже.
— Сейчас, по прошествии года, можно ли говорить, что какие-то последствия пенсионной реформы были не просчитаны? Или технически все было сделано правильно?
— Сейчас мы не видим каких-то серьезных просчетов в самой пенсионной реформе, но есть ряд проблем в сфере соцзащиты населения.
Это, во-первых, введение уголовной ответственности за увольнение граждан предпенсионного возраста. Очевидно, что такая мера приведет к увеличению дискриминации по возрасту при найме сотрудников: работодатель лишний раз подумает, стоит ли ему нанимать такого работника, увольнение которого может повлечь для него уголовную ответственность.
Во-вторых, новые меры по сохранению населения старшего возраста на рынке труда (например, по переобучению) направлены почему-то только на лиц в предпенсионном возрасте, то есть за пять лет до выхода на пенсию. Но ведь абсолютно ясно, что повышение пенсионного возраста может увеличить риски на рынке труда и у более молодых групп населения – в возрасте 45-50 лет. Как мне кажется, новые программы должны включать большее широкий круг возрастов.
В-третьих, и это главное — по-прежнему остается актуальной проблема отсутствия в России двух важнейших программ, позволяющих значительно снизить социальные риски для наших семей: гарантированный минимальный доход и лекарственное страхование в амбулаторно-поликлиническом звене.
По обоим направлениям в последнее время были сделаны важные шаги: введена выплата на первого и второго ребенка для семей, у которых среднедушевой доход не превышает 2 прожиточных минимума, а с 2020 года стартует пилотный проект по обеспечению лекарствами граждан, имеющих сердечно-сосудистые заболевания. Но, несмотря на эти шаги, мы еще далеки от создания универсальных общенациональных программ по поддержке доходов семей и обеспечению нуждающихся лекарствами.
— Одна из главных проблем российского рынка труда – большой теневой сектор, из-за которого бюджет и внебюджетные фонды (включая ПФР) недополучают значительные деньги. Создает ли правительство условия для нормального роста «белого» сектора?
— Я бы не стал относить большой теневой сектор к числу главных проблем российского рынка труда. Существует довольно четкая связь между уровнем экономического развития и неформальной занятости. И, если сравнивать Россию с близкими по ВВП на душу населения странами СНГ, Восточной и Южной Европы, то выяснится, что уровень неформальной занятости у нас близок или даже ниже, чем в этих странах.
Тем не менее, потенциал для снижения доли теневого сектора существует. Важный фактор, определяющий его размеры на рынке труда — административные барьеры в «белом» секторе экономики: чем больше налоги на труд и жестче трудовое законодательство, тем больше будет неформальная занятость.
Совокупные издержки по налогам на труд достаточно велики (вместе с НДФЛ – это около 40% от фонда оплаты труда), а трудовое законодательство зарегулировано. Поэтому некоторые работодатели предпочитают не заключать с работниками официальный трудовой договор, а нанимать на основании устных договоренностей или платить большую часть зарплаты в конверте.
Если ставить задачу снизить уровень неформальной занятости помимо ужесточения налогового администрирования, неплохо было бы снизить налоги на труд и создать государственную программу гарантированного дохода, чтобы предпринимателям было проще расторгнуть трудовые отношения с работникам, но те при этом оставались под защитой государственной помощи. Только совокупность этих мер позволит вывести заработные платы из тени, не убьет бизнес и сохранит занятность и доходы граждан.
— Сейчас почти 30% граждан (около 14 млн человек) выходят на пенсию раньше срока, в 40 с небольшим лет. Речь идет о военнослужащих, полицейских, гражданских госслужащих. Ничего подобного нет в других странах мира.
Многие из этой категории лиц, как правило, не имеющих хронических проблем со здоровьем и сохраняющих возможность работать, получают пенсии не через Пенсионный фонд, а напрямую из федерального бюджета. Справедливо ли это? Ведь досрочные пенсии дают немалую нагрузку на ПФР, кроме того, за них платят все граждане.
— Действительно, около трети граждан выходят на пенсию досрочно, вот только большую часть из них составляют вовсе не военные и полиция, а работающие во вредных и опасных условиях (например, шахтеры, работники химической промышленности), работающие на Крайнем Севере, учителя, врачи, инвалиды, многодетные матери – суммарно их как раз около трети от всех пенсионеров по старости. А вот пенсии по выслуге лет в России получают не более 5% всех пенсионеров.
По учителям, врачам и жителям крайнего Севера уже приняты решения о повышении возраста выхода на пенсию, но при этом режим их выхода на пенсию останется льготным по сравнению с большинством граждан. Что касается гражданских госслужащих, то они в России всегда выходили в общеустановленном пенсионном возрасте, никаких льготных возрастов у них нет. Напротив, пенсионный возраст для них начали поднимать еще в 2017 году, причем новый пенсионный возраст для женщин данной категории составляет 63 года, для мужчин – 65 лет.