По данным свердловской прокуратуры, в 2015 году средний размер взятки в регионе составил 80 тысяч рублей. Как это ни странно, рекордсменами среди мздоимцев оказались чиновники, имеющие отношение к лесному комплексу: директор Ивдельского лесничества, пойманный на продаже земли под добычу полезных ископаемых, и ведущий специалист госконтроля и надзора регионального департамента лесного хозяйства. Первый осужден на 11 лет и выплатит штраф в размере 150 миллионов рублей, вторая получила семь лет за решеткой и 17 миллионов штрафа.
— Раньше отрасль славилась совсем другими примерами, — вздыхает начальник департамента лесного хозяйства по УрФО Вячеслав Дробышев. — С выходом Лесного кодекса в 2006 году был взят курс на децентрализацию, разделение контрольно-надзорных функций, хозяйственного использования лесов и собственно лесоуправления. Полномочия в лесной сфере переданы в субъекты. С точки зрения повышения эффективности лесопользования направление верное: на местах глубже понимают специфику региона. Но при попытке сократить расходы потерялась управляемость.
Реформу не продумали или реализация подкачала?
Вячеслав Дробышев: У реформы правильный посыл, а вот реализуют свои полномочия регионы по-разному. Субъекты УрФО в основном потеряли в качестве лесоуправления. Во-первых, произошла массовая замена отраслевиков на так называемых эффективных менеджеров, которые не могут профессионально контролировать процесс. Во-вторых, раньше функции лесной охраны исполнял лесник. Это был влиятельный человек на поселковом уровне, он обеспечивал непосредственный контакт с населением и выполнял большой объем работы: осуществлял отпуск древесины, охранял и восстанавливал лес. Сейчас такого человека нет — именно на нем, к огромному сожалению, и сэкономили.
Теперь функции лесного надзора пытаются исполнять органы исполнительной власти (региональные департаменты), контроля — подведомственные им казенные учреждения, функции лесной охраны — частично подведомственные департаментам бюджетные учреждения. Получается не очень эффективно, поскольку у последних другие задачи: тушение пожаров, уход за лесом, рубки и воспроизводство. Они выполняют госконтракт: осваивают бюджет и зарабатывают. В реальности все это напоминает дом без фундамента: выглядит красиво, но для жизни мало годится.
Можете привести конкретные примеры?
Вячеслав Дробышев: Пожалуйста. Для защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного характера в РФ создана стройная система — РСЧС. На местном уровне функционируют комиссии, отвечающие за всю территорию муниципалитета. Но фактически всю работу по предупреждению лесных пожаров ведут лесничества, землепользователи занимаются этим крайне слабо. Что получается? Когда горит пойма, разгулялся сельхозпал, занялось огнем болото, полыхнул полигон ТБО — никто не суетится, кроме лесничего. Наконец огонь дошел до леса — ну здесь уж точно лесничий недосмотрел! Комиссию по ЧС собираем, когда все сгорело, как было в Хакасии. Между тем объяснение простое: сводный план тушения лесного пожара не интегрирован с системой РСЧС, налицо отсутствие координации и оргпросчеты. Тогда как нужно каждого заставить отвечать за свою категорию земель.
Или другой пример: недоимки по договорам аренды. Общая сумма по УрФО составляет 755 миллионов рублей, из них в федеральный бюджет — 577 миллионов. При этом 323 миллиона — долг Свердловской области. Начинаем разбираться, в чем причина. Начисляет платежи центральный аппарат регионального департамента лесного хозяйства. Арендатор давно прошел процедуру банкротства, с него взять уже нечего. Только теперь мы идем в суд и направляем документы на взыскание. Процесс организован, а за результат спросить не с кого. Лесничество, на территории которого работает горе-арендатор, исключено из процесса администрирования. А центральный аппарат ведет 1288 договоров с обязательствами на сумму более 600 миллионов рублей.
Такая ситуация везде?
Вячеслав Дробышев: В том-то и дело, что нет. В Югре администрирование идет с уровня участкового лесничества, объем — порядка 15 тысяч договоров с оборотом 1,7 миллиарда рублей в год. А недоимка — всего лишь 81 миллион в федеральный бюджет. Почувствуйте разницу. К слову, автономный округ в минувшем году признан лучшим администратором по РФ в отрасли.
Если на старте реформы впереди были одни регионы, например Свердловская область, где очень сильный директорский корпус, или Челябинская с мощным централизованным управлением, то сейчас лучшие результаты показывают Ямал и Югра, в которой наиболее эффективно разделили функции управления и контроля.
В Курганской области разгорелся скандал из-за вырубки лесов в Кетовском районе в санаторных и рекреационных зонах под видом санитарной чистки и противопожарных мероприятий. Почему это не пресекли до возбуждения уголовного дела?
Вячеслав Дробышев: Кетовский район — это пригород Кургана, спрос на древесину и землю под застройку там огромный. Населенные пункты окружает охранный пояс защитных лесов, чтобы согласовать изменения границ под новую застройку, нужно не только сохранить и перенести его, но и в ряде случаев увеличить с учетом роста населения. Это серьезная проектная работа, которую должны выполнять лесоустроители. До реформы они не только проектировали, но и осуществляли авторский надзор за соблюдением установленных ими параметров, несли ответственность за качество решений.
Сейчас эти функции у субъекта РФ. Руководство области ставит задачу расширить площади под застройку. Но все земли в районе переданы в аренду, причем без приоритетов при развитии, и качество проектных решений весьма сомнительное. Поэтому действуют просто: получают решение муниципального представительного органа и идут нарезать участки. Хотя по закону генплан должен пройти согласование в Минэкономразвития РФ (оттуда он попадает в Федеральное агентство лесного хозяйства для проверки в части границ гослесфонда). Естественно, после экспертизы Рослесхоза такой документ возвращается на доработку, а в это время на местах выдумывают причину для вырубки под застройку (землю-то уже распределили). Подчеркиваю: субъект проводит обследование и получает заключение на санитарную рубку.
На этом этапе подключается общественность и протестует, видя варварское уничтожение леса. Вообще-то все эти решения являются предметом публичных слушаний, и нас заверяют в том, что они состоялись.
Какова ваша реакция?
Вячеслав Дробышев: Выдаем предписания, предупреждаем, разъясняем, требуем. Но, пока не возбудят уголовное дело, люди не понимают, что закон нужно соблюдать. И такая ситуация не в одном Кетовском районе. Мы сейчас просто пачками отменяем решения муниципалитетов во всех регионах УрФО, пишем в прокуратуру и просим обеспечить восстановление прав РФ на территорию.
Это не означает, что в гослесфонде ничего нельзя строить. Можно, даже нужно: в Свердловской области, где лесистость составляет 68 процентов, других вариантов для расширения населенных пунктов просто нет. Но региональным властям нужно учить муниципальные правильно составлять документы и соблюдать законодательство.
Насколько велики размеры нелегальных рубок?
Вячеслав Дробышев: Вопрос неоднозначный. В среднем в год регионы заготавливают около 15 миллионов кубов древесины из 92 миллионов, допустимых к изъятию в УрФО. Объем незаконных заготовок, по официальным отчетам за 2014 год, составил около 180 тысяч кубометров — менее полутора процента. Вроде бы ситуация контролируемая. Но ущерб от этих 180 тысяч кубометров, рассчитанный в соответствии с действующим законодательством, — 1,62 миллиарда рублей, а это уже больше, чем фактически попадает в бюджетную систему по договорам на заготовку древесины (1,3 миллиарда, при этом возмещено только 336 миллионов).
Мы начинаем проверять эффективность противодействия теневому обороту древесины и объективность отчетов субъектов. В 2014 году дополнительно выявили незаконные рубки в объеме от 3,4 до 27,7 процента от фактически заготовленной древесины в разрезе конкретных лесничеств, или от 2,6 до 10,5 процента — по территориям, покрываемым дистанционным мониторингом (с помощью видеофиксации из космоса).
Пытаемся донести до руководителей регионов истинный масштаб проблемы, но в результате вынуждены участвовать в полемике по поводу несовершенства методики или законодательства.
По каким критериям оценивается добросовестность арендаторов?
Вячеслав Дробышев: По результатам выполнения условий договора аренды. А они определяются законодательством и исходными характеристиками участка. Поскольку лес — живой организм и постоянно меняется, очень важна актуальность лесоустройства. По факту же субъекты используют те документы, что есть в наличии, а они в основном устарели.
Скажем, на участке числится восемь деревьев хвойных пород и два лиственных. По ним рассчитали и арендную плату, и объем обязательств по уходу за лесом, Повышающий коэффициент соответствующий (ведь почти сплошная хвоя, да рядом дороги). Радостный арендатор заплатил налоги и начал отводить лесосеку. Но оказалось, что хвойных деревьев на делянке только пять, а дороги так лесовозами уделали, что легче новые построить.
На предложения о внесении соответствующих изменений чиновники заявляют: «Мы же на аукционе лес распределяли, публичная процедура — не имеем права ничего менять!» Или предлагают провести новое лесоустройство, тем самым подменяют понятия. Фактически создают административные барьеры.
Подчеркну: Рослесхоз не «кошмарит» бизнес, мы проверяем не арендаторов леса, а органы исполнительной власти субъектов РФ, отвечающие за эффективность управления лесным фондом. При этом поводом для проверки может послужить обращение предпринимателя или физлица.
Именно эти проблемы мы стараемся донести до губернаторов, но их подчиненные часто находят более убедительные доводы в свою защиту.
Тем не менее, получается ли решить главную задачу реформы — привлечь в отрасль инвесторов?
Вячеслав Дробышев: Инвестиции, как известно, приходят туда, где понятные правила игры и прозрачные взаимоотношения с властью. Пока объем заготовок древесины в УрФО далек от желаемого. Фактически разобрали в аренду все, что требовало минимальных вложений. Для дальнейшего развития отрасли регионам придется пересмотреть подходы к лесоуправлению, повернуться лицом к инвестору и очистить свои ряды от управленцев, перепутавших собственный карман с государственным.
В условиях кризиса и снижения финансирования тем более необходимо провести детальный анализ, осмыслить и применить полученный опыт. А он в УрФО наработан очень интересный.