Нужно привыкать к новой экономической реальности, а не затыкать «кризисные» дыры, заявил в интервью РБК Антон Силуанов. Он считает, что новое бюджетное правило необходимо ориентировать на стоимость нефти — $50 за баррель
Министр финансов РФ Антон Силуанов
В начале сентября правительство резко развернуло бюджетный процесс в сторону однолетнего финансового плана на 2016 год. Еще в июне Белый дом пытался сбалансировать расходы и доходы, ориентируясь на $60 за баррель в 2016 году, но возобновившееся падение цен на нефть и девальвация рубля нарушили хрупкий консенсус.
Минфин 11 сентября предложил максимально жесткие варианты, которые позволят сбалансировать бюджет: дополнительные изъятия ренты с нефтяников, индексацию страховой пенсии только на 4% и сокращение социальных расходов. После целого месяца совещаний у премьер-министра Дмитрия Медведева и президента Владимира Путина правительство так и не согласовало компромиссный вариант бюджета.
По словам Силуанова, Минфин по-прежнему настаивает на изъятии сверхдоходов нефтегазового сектора, а также на оптимизации бюджетных ассигнований госкомпаниям — такова «новая экономическая реальность». А вот мнение министра по вопросу пенсий услышать не удалось — говорить на эту тему он категорически отказался.
«3% ВВП — очень высокий дефицит для такой экономики, как наша»
— Перечень инициатив по сокращению расходов и увеличению доходов постоянно расширяется. Это говорит о том, что вы скорее отвергаете возможность возвращения к экономическому росту с 2017 года? По какому сценарию вы готовите новый бюджет?
— Наш прогноз, на котором будет построен бюджет 2016 года, предполагает возвращение темпов экономического роста уже в ближайшей перспективе. Ожидаем роста порядка 0,5% в 2016 году и его ускорения до 1,5% в 2017 году. Рост экономики позволит постепенно возобновиться росту доходной части бюджета.
Однако нужно понимать, что за последний год мы стали свидетелями структурного ухудшения экономической и, как результат, бюджетной ситуации. Цены на нефть структурно снизились в два раза. Падение ВВП почти на 4% в этом году также носит в основном структурный характер. В результате доходы в процентном отношении к ВВП резко снижаются: нефтегазовые — с 10,4% в 2014 году до 7,1% в 2016 году, ненефтегазовые — с 9,9 до 9,4%. Более того, эта тенденция сохранится и в ближайшие годы. А вот в расходах никакого сокращения за последний год не произошло. Де-факто мы имеем разрыв в 4,4% ВВП, который мы увидим в 2016 году, если не предпринимать никаких действий.
— Бюджет будет соответствовать среднегодовой цене нефти в $50 за баррель, которая заложена в базовый прогноз Минэкономразвития? А что для негативного сценария?
— Что касается стрессовых сценариев, то разрыв [в бюджете] будет только расти в такой ситуации. Надо понимать, что текущий базовый макропрогноз, который мы берем в расчеты, уже является оптимистичным: в него заложена цена нефти в $50 за баррель, а сейчас по факту мы имеем $45, то есть на 10% ниже. Поэтому надо продолжать искать дополнительные возможности улучшения бюджетной ситуации. Тем более что оптимизация расходов способствует улучшению динамики экономики.
Сохранение высокого дефицита угрожает нам ростом инфляции — так называемого налога на бедных — и сохранением высокого уровня процентных ставок — налога на будущий экономический рост.
— Почему дефицит в 4,4% ВВП был бы так опасен? Многие страны спокойно живут при таких и даже больших дефицитах…
— К чему приводит неспособность своевременно решить проблему бюджетного дефицита, мы хорошо знаем по 90-м годам прошлого века: результатом хронического дефицита бюджета стали дефолт по государственным обязательствам и падение реальных заработных плат на 40%.
Хороший пример — события в бразильской экономике последних лет. Результатом попыток залить кризис госрасходами и кредитованием через институты развития стал рост чистого долга бразильского правительства. За два года он увеличился с 47% ВВП до 59% к 2016 году. При этом темпы роста экономики страны отрицательные: ВВП в настоящее время снижается на 4,5%, при том что никакую нефть Бразилия не экспортирует и санкции на нее не наложены.
— Что если бюджетная поддержка сокращается, а налоги растут? Не будет ли это дополнительным ударом по экономическому росту?
— Что касается налогов, наши инициативы ограничиваются только изъятием части девальвационной надбавки, которую получил нефтегазовый сектор в силу специфики налоговых ставок. Других секторов это не касается — напротив, за последний год было реализовано много инициатив по снижению эффективной налоговой нагрузки для корпоративного сектора, особенно малого и среднего бизнеса.
По поводу бюджетной поддержки. Надо отдавать себе отчет, что предприятия и компании, которые работают в конкурентных секторах экономики, но могут существовать только за счет бюджетных вливаний, не жизнеспособны и рано или поздно уйдут с рынка. Чтобы их поддерживать, мы отвлекаем ресурсы из других секторов — из тех, которые действительно могут стать локомотивом роста. Поэтому я бы сказал, что разумное сокращение бюджетных расходов пойдет экономике только на пользу.
Меры по снижению дефицита бюджета помогут частично исправить накопившиеся структурные дисбалансы, которые препятствуют сегодня росту экономики, — это и вытеснение текущим потреблением корпоративных прибылей, то есть ресурсов и мотивации для частных инвестиций, и консервация дефицитных ресурсов в неэффективном государственном секторе. Исправление этих дисбалансов в перспективе позволяет надеяться на оздоровление экономики, повышение потенциала ее развития в будущем.
— Премьер-министр не поддержал ваше предложение повысить бюджетные доходы за счет изменения формулы НДПИ, налога на добычу полезных ископаемых, для нефтяников. Остаются ли у Минфина альтернативы, позволяющие не расходовать Резервный фонд? Или же вы теперь готовы отказаться от базовых условий формирования бюджета — дефицит не более 3% ВВП и неприкосновенность резервов?
— Резервный фонд тратить придется все равно, он остается одним из основных источников финансирования дефицита бюджета. В 2016 году мы прогнозируем снижение доходов еще примерно на 1 трлн руб. по сравнению с расчетами, которые делались весной. Поэтому нам придется потратить резервов порядка 2 трлн руб. в следующем году.
Дефицит в 3% ВВП — это очень высокий дефицит для страны с такой экономикой, как наша, в условиях внешних ограничений и закрытости финансовых рынков. Мы должны признать, что сильно нарастили расходы: в 2015 году они увеличились до 20,9 против 19,4% ВВП в 2014 году. А доходы — впервые за последние годы — резко упали: если в 2014 году по отношению к ВВП они составляли 20,3%, то в 2016 году будут ближе к 17,0%. На фоне сокращающихся доходов у нас нет возможности поддерживать постоянно растущие расходы.
— Но НДПИ для нефтяников вы все-таки менять не будете?
— Нужен более справедливый порядок исчисления природной ренты. Вы прекрасно знаете, что в налоговых формулах у нас стоит вычет, который составляет $15 за баррель нефти. Рублевая выручка нефтяников снизилась не сильно — падение цен на нефть было компенсировано падением рубля. Издержки не должны были сильно вырасти — на мировом рынке нефтесервисных услуг наблюдается беспрецедентная дефляция. А вычет, рассчитанный в рублях по новому курсу, подпрыгнул более чем в два раза. При цене $50 вычет $15 по текущему курсу приводит к тому, что относительный уровень налогообложения этого сектора сильно сокращается.
Напомню, что вычет исторически устанавливался с ориентиром на уровень издержек нефтяников. И когда была обратная ситуация, когда из-за укрепления рубля в 2008 году издержки росли гораздо быстрее вычета, было принято решение о его повышении с $9 до $15 за баррель.
Делать сейчас вид, что из-за резкого изменения курса в отрасли ничего не происходит, было бы неправильно. По сути, это равносильно созданию дополнительных преференций сырьевому сектору. Изменения, о которых мы говорим, это не рост налогов, поскольку предлагается изъять часть дополнительных доходов, полученных от изменения курса рубля и негибкости формулы НДПИ в такой ситуации.
— Источники рассказывают, что, несмотря на отказ от повышения НДПИ, прорабатывается вопрос о дополнительном налогообложении экспортных доходов и за счет этого — дополнительных поступлениях на 1 трлн руб. Речь идет об увеличении экспортных пошлин? И почему появилась сумма в 1 трлн руб., если от НДПИ на нефть ожидали около 600 млрд дополнительных доходов в 2016 году?
— Кроме нефтегазового сектора, для других экспортеров менять пошлины не планируется.
Сейчас мы предложили изменить порядок изъятия сверхдоходов нефтяной отрасли. При сохранении формулы НДПИ в 2016 году предлагается оставить экспортную пошлину на уровне текущего года. В бюджет это даст дополнительно примерно 196 млрд руб. Предлагаем также скорректировать формулу НДПИ на газ. Обсуждается увеличение базового коэффициента изъятия для «Газпрома» на 43%. Это порядка 100 млрд руб. допдоходов. Понятно, что часть средств придется направить на поддержку регионов, которые потеряют в налоге на прибыль.
Кроме того, есть около 7 млн т нефтепродуктов, которые мы классифицируем как средний дистиллят. Они не облагаются акцизами. Речь идет о таких видах топлива, как печное топливо или судовое маловязкое топливо. Сейчас готовы поправки в Налоговый кодекс, позволяющие ввести акциз на эти нефтепродукты.
В целом от этих трех мер мы ожидаем около 330 млрд руб. поступлений в бюджет. Но пока речь только о 2016 годе. Если эту меру продлить в течение трехлетнего бюджетного цикла, это может дать в совокупности около 1 трлн руб. за три года.
Министр финансов РФ Антон Силуанов
Фото: Олег Яковлев/РБК
Антон Силуанов
Потомственный финансист
Антон Силуанов родился в 1963 году в семье работника Минфина СССР Германа Силуанова. В 1985 году Силуанов-младший окончил Московский финансовый институт (впоследствии переименован в Финансовый университет при правительстве РФ), затем поступил на работу в Минфин СССР. В 1987 году его призвали в армию, завершив службу, он вернулся в министерство. После распада СССР Силуанов остался работать в Минфине РФ.
Карьерный рост
В 1997 году Антон Силуанов возглавил департамент макроэкономической политики и банковской деятельности Минфина, в 2003 году стал заместителем министра финансов Алексея Кудрина. В 2004-м был назначен главой департамента межбюджетных отношений, но в 2005-м снова стал заместителем министра. В 2011 году Силуанова назначили министром финансов РФ. Кудрин был отправлен в отставку после заявления о разногласиях с президентом Дмитрием Медведевым касательно финансовой политики государства. Комментируя назначение Силуанова, Кудрин назвал его «карьерным финансистом, выросшим в Минфине».
Наука и семья
В 1994 году Силуанов получил степень кандидата экономических наук, защитив диссертацию на тему «Бюджетная политика государства в условиях перехода к рыночным отношениям. На примере Российской Федерации». С 2013 года он является деканом финансово-экономического факультета Финансового университета при правительстве РФ. Чиновник женат, у него есть сын.
«У нас не кризисная ситуация, а новая экономическая реальность»
— Какие еще есть возможности экономии в расходной части бюджета? Рассказывают, что в Белом доме дана команда «душить» госкомпании и госкорпорации.
— «Душить» никто не собирается. Но определенные замечания к ним, как получателям бюджетных ресурсов, есть. Мы выделяем деньги в уставные капиталы, отвлекаем из экономики, заимствуем на рынке. Но деньги зачастую просто лежат на депозитах. По данным Счетной палаты, остатки бюджетных средств на счетах госкомпаний и госкорпораций с 2014 по 2015 год составили более 600 млрд руб. Доходы от их размещения всего 7 млрд руб. Объем бюджетных вливаний в институты развития с 2007 по 2015 год составил 480 млрд руб., при этом на 1 января 2016 года ожидаемые остатки на их счетах составят 210 млрд руб. — это почти половина переданных им ресурсов. И госкомпании, и институты развития нерационально используют средства бюджета. Например, у РЖД постоянно 60 млрд руб. — это переходящие остатки за счет бюджетных средств. Остатки «Роснано» — 33 млрд руб. У РФПИ — 63 млрд руб. Агентству кредитных гарантий выделили 50 млрд руб. Агентство уже преобразовали в другую структуру, а деньги там до сих пор лежат. Живут как государство в государстве — сами себе устанавливают нормативы, нормы закупок, более льготные, чем это могут себе позволить государственные структуры.
— Остатки на корсчетах госкомпаний будете изымать?
— Изымать, с моей точки зрения, не следует, но вот выделять новые ассигнования в сегодняшней ситуации можно только по потребности — непосредственно под закупки товаров или услуг. И ни в коем случае не авансировать. Кроме того, очевидно, что сегодня тарифы на услуги монополий должны отставать от инфляции. Мы обсуждаем, как в бюджете индексировать социальные расходы, отказываемся от увеличения заработных плат бюджетников, а госкомпании индексируют свои расходы, зарплаты выше инфляции. Сейчас нужно жестко ставить вопрос о снижении издержек монополистов, которые влияют на цены на рынке в целом.
— Денег им меньше дадите?
— Мы настаиваем на том, что все взносы должны иметь целевой характер. Минфином подготовлены поправки в Бюджетный кодекс, которые меняют порядок предоставления средств бюджета госкорпорациям. Субсидии на капитальные вложения станут возможны только с использованием механизма федеральной адресной инвестиционной программы по решениям правительства по каждому объекту строительства. Предлагается урегулировать также порядок, сроки и условия дальнейшей передачи госкорпорацией взноса в уставные капиталы ее дочерних обществ. На такие дочерние общества предложено распространить требования, установленные для самих госкорпораций. А в бюджете на 2016 год должно быть учтено требование о перечислении субсидий на счета, открытые федеральному казначейству в учреждениях ЦБ. Это позволит сократить отвлечение бюджетных средств, используемых сегодня на депозитах, предотвратить их нецелевое использование и повысить ликвидность средств федерального бюджета.
— В отраслевых ведомствах рассказывают, что денег на продление стимулирующих программ — утилизацию, trade-in, субсидирование ставки по автокредитам, автолизинг и так далее — в проекте бюджета на 2016 год нет и не будет. Это так?
— Главная задача сейчас — снизить давление на финансовый рынок, оставить больше ресурсов для частных инвестиций. Высокий дефицит и большие объемы заимствований бюджета автоматически означают, что весь доступный объем сбережений государство будет изымать на финансирование своих расходов, а на финансирование инвестиций в частном секторе средств оставаться не будет, и это будет регулироваться через повышенный уровень процентных ставок.
Что касается отдельных программ, то необходимо понимать, что они приводят только к перераспределению ресурсов в экономике в пользу госсектора. Поэтому решить проблему роста только за счет мер поддержки не удастся, они должны сопровождаться высвобождением ресурсов и их переходом от государства к частному сектору. Путь директивного кредитования, масштабного субсидирования процентных ставок — это путь в никуда, что уже много раз было доказано экономической практикой.
Также очень важно понять, что у нас сейчас не кризисная ситуация, а новая экономическая реальность. И мы не должны постоянно говорить о срочных мерах поддержки всего и всех бюджетными деньгами. Такие программы эффективны только тогда, когда есть понимание, что мы корректируем краткосрочный провал. Сейчас же ситуация совсем иная. Мы должны думать о том, как мы будем жить в новых условиях, а не пытаться затыкать «кризисные» дыры.
— Уже видно, что заморозка бюджетного правила и переход на однолетний бюджет приведут к смене всей конструкции формирования бюджета. Можете ли вы назвать основные аспекты предстоящей бюджетной реформы? При какой цене нефти вы намерены вернуться к накоплению Резервного фонда — по новым правилам?
— Нам предстоит адаптировать бюджетные правила к новой реальности. Изменить их таким образом, чтобы ненефтегазовый дефицит не превышал 5–6% ВВП против сегодняшних 11%.
Правила должны учитывать новые ценовые условия по основным товарам нашего экспорта и обеспечивать баланс бюджета при более низких ценах на нефть. Это $50 за баррель. Если цена нефти окажется выше этого уровня, сверхдоходы должны направляться на формирование резервов за счет покупки валюты на открытом рынке, сдерживая избыточное укрепление курса и его давление на конкурентоспособность нашей экономики.
— В чем видите сейчас свои магистральные задачи?
— Мы не можем допускать большой дефицит. Во-первых, излишнее давление на финансовый рынок провоцирует изъятие на текущие расходы тех ресурсов экономики, которые должны работать на экономический рост. Во-вторых, нельзя увеличивать процентные расходы. Уже видно, что к концу 2018 года процентные расходы превысят 800 млрд руб. Для нас сейчас заемные средства гораздо дороже, чем, например, для развитых стран — ставки выше 11% годовых. Увеличение долга приведет к разрастанию процентных расходов и к новым заимствованиям для его рефинансирования, и мы знаем, чем заканчиваются такие спирали.
Главная задача — обеспечить долгосрочную устойчивую динамику бюджетных расходов, экономики, реального курса рубля, а также низкий и устойчивый уровень процентных ставок. О проблеме волатильности курса сейчас говорят многие, единственное правильное решение здесь — обеспечить пополнение суверенных фондов в случае превышения $50 за баррель. Соответственно, средства использовать можно будет при снижении цен ниже этой отметки.
Поддержание дефицитов при более дорогой нефти будет автоматически означать крепкий рубль и дорогие деньги — две причины, которые не будут способствовать росту в рамках новой экономической модели. Можно сказать, что снижение цен на нефть — хоть и горькое лекарство, но излечивает экономику от «голландской болезни», которой болела наша экономика в последние годы.
Однолетний бюджет и отказ от правила
30 сентября президент Владимир Путин подписал закон, приостанавливающий до 1 января 2016 года действие некоторых положений Бюджетного кодекса РФ. Закон создает правовые основания для утверждения однолетнего федерального бюджета на 2016 год (обычно бюджет бывает трехлетним). Проект бюджета должен быть внесен в Госдуму до 25 октября (а не до 1 октября, как обычно).
Трехлетнее планирование бюджета практикуется в России с 2006 года. В 2008 году от него уже отказывались — также из-за экономического кризиса.
Кроме того, подписанный Путиным закон приостанавливает действие бюджетного правила — требований к определению общего объема расходов бюджета. Их предельный объем высчитывался исходя из суммы доходов (в рамках расчетной цены на нефть) плюс дефицит бюджета в размере не более 1% ВВП. Правило запрещало увеличивать общий объем расходов из-за излишка нефтедоходов.
В связи с падением цен на нефть корректировка бюджетного правила давно обсуждалась. Минфин настаивал на его ужесточении, Минэкономразвития и соцблок правительства — на смягчении. Временный отказ от правила можно расценивать как компромисс на фоне невозможности согласовать эти позиции.
Некоторые эксперты выразили недовольство принятым законом. Главный экономист по России и СНГ ING Дмитрий Полевой заявил, что переход к однолетнему бюджету и заморозка бюджетного правила повышают неопределенность экономики. Это мешает правительству составить среднесрочный план, увязанный со стратегическими целями.
Источник: РБК